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原标题:建立全国统一居住证制度只是时间问题,居住证

浏览次数:89 时间:2019-05-14

  今日,中国公安大学教授、户籍改革研究专家王太元做客人民网强国论坛时介绍,只要居住证不与分配社会资源、分享社会权益挂钩,只要居住证与常住户口之间不能自然转换,那样的居住证和暂住证没有区别,那就不是什么改革,充其量也只是口惠而实不至的改革。

居住证管理办法今起公开征求意见;首次明确居住证持有人权利 居住证持有人可享同等基本公共服务

  近日,浙江省杭州市颁布《流动人口服务管理条例》,因对外来人口申领居住证提出稳定工作、无犯罪记录及高中以上学历等条件,立即受到社会广泛关注。这项备受质疑的新规,再次把公众关注的目光引向户籍制度改革。

  王太元介绍,广东的居住证已经实行了很多年,北京确实还没有实行。北京居住证立法的前期工作至今尚未完成。前十多年很多城市实行了居住证,但是有些地方的居住证和暂住证没有太大区别,一不与进城外地人的生产生活问题解决、资源分配、权益分享挂钩,二不与本地常住户口对接,这样的居住证持有者永远还是外地人,而不是本地市民。

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  什么是居住证?申领居住证的种种限制条件折射了怎样的户改困境?这条从“暂住”到“居住”的改革道路,下一步该往哪儿走?日前,记者采访了有关专家、学者,以期回答上述问题。

  王太元指出,国家不会允许居住证再走暂住证的老路。因此,不断反复调研,不断在各部门协商,加快各个制度的改革进程,使全国居住证规范实施的统一为时不远了。比如这次《通知》提到,县级市原则上直接可以申请登记常住户口。地级市,一般三年以后可以申请登记。更大的城市是不是可以五到七年,不论多大的城市可以不超过十年,其实是可以这样设想的。居住证与户口挂钩是很重要,只要居住证不与分配社会资源、分享社会权益挂钩,只要居住证与常住户口之间不能自然转换,那样的居住证和暂住证没有区别,那就不是什么改革,充其量也只是口惠而实不至的改革。

亚洲城,新京报讯 昨日,国务院法制办公室就《居住证管理办法》(以下简称征求意见稿)向社会公开征求意见。

  一问:为何推行居住证制度?

意见稿明确居住证持有人可与当地户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、平等劳动就业等多项权利,并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。

  “觉得办暂住证,心理上不好接受,似乎有些歧视的意味。”在北京市朝阳区某物业公司上班的小张,毕业于山东财政学院,去年3月从山东老家来到北京,一直没办暂住证,“媒体报道北京市计划今年底推出居住证政策,到时候再办吧。”

明确各类城市落户条件标准

  小张的想法,的确代表了一部分在京流动人口的心声。同为城市外来人口登记管理办法,“居住证”和“暂住证”一字之差,却意味着对流动人口从“治安管理”到“社会服务”的重大转变:居住证制度增加了社会服务与社会保障两大功能,使流动人口在就业、医保、子女教育等方面享有必要的待遇。持有居住证,一定程度上意味着在工作、生活等方面可享受当地居民同等待遇。

为了加强人口服务管理,保障公民合法权益,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,促进社会公平正义,维护社会秩序,在公安部2012年底报送的《居住证管理办法》基础上,国务院法制办公室广泛征求了中央有关单位、省级地方政府及部分城市政府的意见,会同公安部反复研究修改形成了《居住证管理办法》。

  “居住证是暂住证认可度降低后制定的制度。”长期从事户籍制度改革研究的中国人民公安大学教授王太元说,“但不能提到暂住就与歧视联系起来,暂住证并不是侵犯暂住者的合法权益,而是对居民的最低保护。同样,只要地域差别存在,没有暂住证或居住证,则是对居民最基本合法权益的剥夺。”

征求意见稿规定了申领居住证的条件,即公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本办法的规定申领居住证。

  王太元进一步解释说:“如果地方行政法规,只规定办证人的义务,而缺少对办证人享有权利的规定,则存在歧视。实质上,证件是被管理者与管理者、个人与群体之间关系的一个支持与保护措施。因此,居住证首先甚至主要是一种交往工具,其次才是一种管理手段。”

在居住证持有人享受的基本公共服务方面,征求意见稿规定,居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的下列基本公共服务和各项便利。

  对于为何推行居住证制度,中国人民大学人口与社会学院教授陆益龙认为,一是方便政府对流动人口或外来人口进行管理;二是政府为保障流动人口在居住一定年限后,成为城市市民的过渡性举措;三是随着人口结构变化、廉价劳动力时代的终结,工业发达地区为吸引劳动力,保持经济持续健康快速发展而采取的手段。

同时,意见稿规定:国务院有关部门、地方各级政府及其有关部门应当积极创造条件,使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利和便利。

  二问:是否应该建立全国统一的居住证制度?

在持证人登记为常住户口方面,征求意见稿规定:居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。根据户籍制度改革意见,征求意见稿明确了各类城市制定落户条件的标准。

  从1984年广东深圳率先试行暂住证制度,到2003年围绕“孙志刚事件”引发的收容遣送制度被废止,暂住证等制度失去最有力的支撑和保障;从上海、深圳等城市及浙江、河北、山东等省推出或计划推出居住证制度,再到近期《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)提出“逐步实行暂住人口居住证制度”,中央与地方对非户籍人口的管理制度改革从未停止。

首次申领居住证将免工本费

  在全国各地的相关改革中,有一条轨迹愈来愈清晰,非户籍人口的权益正日益受到重视,公共服务和社会保障的覆盖范围也在日渐扩大。不过,面对各地众多条款、申领条件,人们也不禁要问:居住证制度是否应该全国统一?

征求意见稿还明确了居住证的申领受理、制作、发放、签注、换领、补领等各项程序性规定,并对骗领、出租、出借居住证等违法行为及负责居住证持有人权益保障和服务管理工作的相关部门及其工作人员的违法行为规定了相应的法律责任。

  “由于我国目前实行的是1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》,该条例规定,户口不能随意迁移。即统一的户籍制度,还未发生根本变化,因此,地方政府在管理中,只能在不违背法律的前提下,做一些局部改革工作。”陆益龙说。

征求意见稿还对于居住证持有人个人信息的保密工作进行了规定。工作人员将获得的居住证持有人个人信息出售或者非法提供给他人的,将依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  “10多年来,多个城市或快或慢、先后推出居住证制度是正常的。”王太元认为,中国30年的经济腾飞,经济发展速度与社会管理转轨速度不相匹配,居民身份证之外,会有一个地域性的证件在相当长时间内存在。“任何行政管理是对具体范围内住户的管理,必须带有地域性。”

而持证人有违规行为的将会被罚200元。比如使用虚假证明材料骗领居住证的;出租、出借、转让居住证的;非法扣押他人居住证的。而冒用他人居住证或者使用骗领的居住证的,由公安机关处二百元以上一千元以下罚款。

  不过,王太元坦言,根据《通知》“具体办法由公安部会同有关部门研究制订按程序报批后实施”,建立全国统一的居住证制度,只是时间问题。“现在还没有经过立法部门正式审定,也还不能公布。在全国层面统一之后,各地自然会相应跟进。”

根据管理办法,首次申请领取居住证,免收证件工本费。损坏换领、丢失补领居住证,应当缴纳证件工本费。

  三问:推行居住证制度,会使城市发展陷入两难境地?

国务院法制办公室表示,有关单位和各界人士可在2015年1月2日前提出修改意见。

  一方面,保证本地城市经济持续健康快速发展,需要稳定的劳动力大军涌入;另一方面,一旦有更多人取得居住证,将对城市公共资源及公共服务造成很大压力。这就使城市发展陷入两难境地。

如何给居住证管理办法提意见?

  “从城市发展角度看,大量人口涌入城市,增加城市公共资源负担是伪命题。”王太元解释说,在所有时代、国家,一个地方之所以成为城市,是因为人的聚集、生活需求、生产供给及市场发育才促进了发展,尤其是人促进了城市发展。“任何人进入城市,只要是合法生存,不妨碍他人权利,不增添社会负担,对城市来说,就是正值,不是负值。”

《居住证管理办法》征求社会各界意见,有关单位和各界人士如有修改意见,可在2015年1月2日前,通过以下方式提出:

  “微观上,人口流入就会有税收,有税收,城市发展就不会‘亏本’,当然这有时间差的问题;中观上,一般讲,地方财政基本收支平衡是正常情况,但问题是有的地方财政取之于流动人口,却没用于流动人口。毫不客气地说,有些城市超速发展是建立在剥夺了一部分外来人口的应得利益基础之上的发展;宏观上,人口进城是城市化发展的不竭动力,只考虑公共资源短期短缺、某些领域社会压力大而拒绝人口入城的想法,是错误的。一个城市若丧失了吸引人口的能力,它就会僵死的。”王太元说。

●登录中国政府法制信息网(网址:

  城市为什么压力大?业内专家分析指出,并非因为城市化过程中,人口流入了城市,而是因为精神文明没有普及到农村,城市财富没有“浇灌”到农村。

●通过信函方式将意见寄至:北京市2067信箱(邮政编码:100035),并请在信封上注明“居住证管理办法征求意见”字样。

  陆益龙说:“严格讲这是城市建设、城市规划存在问题,一个市场开放、自由流动的社会,城市应制定长远发展战略规划,向外围拓展,拓展都市圈,发挥大城市发展优势,在某种意义上,也是提高发展效率的一种途径。由于现在的条块分割、区域分割限制了城市发展,通过内外开放及科学合理的规划,完全可以避免两难问题。”

●通过电子邮件方式将意见发送至:jzz@chinalaw.gov.cn。

  现实中,有的地方政府出于发展考虑,明确将学历、工作状况等列入居住证申请条件。对此,中国政法大学行政法学教授解志勇认为,以工作年限、纳税额等经济贡献规定申领资格可以接受,但从行政法角度讲,以学历划分申领条件的做法不合理,不符合比例原则,对居住证制度的进步性是一种伤害。“在相同情况下,行政目标的实现应尽可能公平公正地给人们同等待遇。”

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  四问:制定居住证制度应遵循哪些规则?

北京市金盏乡一家打工者博物馆,负责人在整理展览的暂住证。新京报记者 杨杰 摄

  业内专家表示,居住证的立法建制,必须实现权利和义务对等。只要不与应有的合法权益结合的居住证立法就不合理。只有在规范义务的同时规定权利,居住证就是社会的进步。

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  为此,王太元建议,居住证制度还要遵循两个原则,一是保障流动人口在本地生活、生产的合法权益;二是提供流动人口成为本地居民的合法阶梯。

浙江台州市上盘边防派出所民警将办理好的《浙江省居住证》交给办证者。图/IC

  “居住证必须与共享合法权益、分享社会资源契合。应根据外来人口的生产生活需求,稳步捆绑合法权益,社会管理要促进人的进步,不能养懒人,不能怂恿人成为懒人。同时让户籍与各种利益脱钩相辅而行,通常做法是以年限为合法生存考验期,最后具备永久居民资格。”王太元说。

居住证制度有助消除地域歧视

  居住证发放还应有普遍性,并实现两个目标。王太元介绍,一是保证流动人口在本地生活有足够的权益保障与行政力量;二是全面升级个人公共信息,能够支持其所有生活服务与社会管理。

中央党校教授王海光表示,居住证制度与以前的审批制度相比,最大的差异在于将标准社会化了,政府有一个统一的标准,并向社会公布,人们可以进行监督。

  陆益龙认为,尽量让更多流动人口、外来人口,长期在此居住生活但无本地户籍的人得到居住证,同时不要设置太多条件限制,真正使他们享受到公共资源均等化的服务,共享改革开放发展成果。

中国人民公安大学教授王太元在接受媒体采访时表示,中国户籍改革有两条主线,一条是“做减法”,即把原先附着在户籍上的教育、医疗、卫生等权益,剥离下来。另一条是“做加法”,通过实施居住证制度,赋予转移入城的非户籍人员享受公共服务的权益。如果不赋予权益,居住证和暂住证就没有区别。

  “户籍制度改革,应该使城乡户口的‘附加值’趋于平等,切实保障流动人口转变身份后的利益和待遇,逐渐消解以往城乡‘二元结构’体制形成的歧视,早日走出‘单兵突进’困局。”解志勇说。

“就目前的情况来看,居住证持有人并不是真正完全等同户籍人口,但是基本上可以保障其在异地的生活”中国人民公安大学教授刘宏斌认为,居住证制度是公民自由居住权利的体现,持有居住证的外地人能够和常住居民一样,享受教育、医疗、就业等这些非常重要的权利。这是一个很大的进步,实际上在一定程度上消除了地域上的歧视,有助于公民的自由流动。有利于实现公民人身权利的平等。

“居住证针对的人群,一个是事实性的外地常住人口,就是在城市居住一年以上并且已经融入城市生活的外来人口;另一个是短期打工的外来人口。”在刘宏斌看来,居住证制度改革的指向性非常明显,就是要保障这两种人群的权利。同时他认为,居住证制度改革属于一个过渡性改革,“外地人口毕竟大多数都不是要变成本地人,同时外来人口又需要管理。”

多地废除暂住证实行居住证

新京报记者了解到,目前全国已有多地废除暂住证,推行居住证制度,废除暂住证实行居住证渐成趋势。

今年11月20日,安徽省合肥市运行了17年的暂住证正式退出历史舞台。合肥市将推行居住证制度,取代原有的暂住证管理,外来人口在就业、社会保障、就医等多方面将享受与市民“同等待遇”。

早在2011年1月,四川省成都市就正式施行了《成都市居住证管理规定》,全面推行居住证,同步取消传统的暂住证制度。去年,天津市也发布了《天津市居住证管理暂行办法》,决定从2014年1月1日至2015年12月31日,试行非天津户籍常住人口居住证管理办法,取消实施多年的暂住证制度。根据相关规定,凡符合条件的居住证持有人,通过积分方式可以申办天津市常住户口。此举为实现外来人口在津落户提供了可能。

居住半年以上可申领居住证

如何办理居住证?征求意见稿指出,公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本办法的规定申领居住证。

这一条件与已在实行的《上海市居住证管理办法》大体相同。上海规定,申请办理《居住证》的,应当符合在本市合法稳定居住;在本市合法稳定就业,参加本市职工社会保险满6个月;或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上这些条件。

征求意见稿明确,居住证登记项目包括姓名、性别、民族、出生日期、公民身份证号码、近期相片、常住户口所在地住址、居住地住址、签发机关、签发日期、有效期,以及涉及持证人在居住地就业居住、享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的其他信息。

中央党校教授、户籍改革专家王海光认为,在大城市办理居住证的门槛相对较高。他认为,从未来的发展方向来讲,应该把居住证的门槛放低,让外来人口很容易就可以到城市居住。“这样一来,人口在城市间的流动就很容易,有利于缩小城市之间的福利差距”。

可享免费义务教育同等权利

一直以来,让生活在大城市里的外来人口纠结的一个很重要的问题在于,他们无法享受免费义务教育等基本权利。

这些权利在昨日的征求意见稿中得以明确。居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的免费接受义务教育、平等享有劳动就业权利、基本公共就业服务、依法参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金等基本公共服务。

与始于上世纪80年代中后期的暂住证相比,取而代之的居住证赋予了外来人口更多的公共服务和便利。

除此之外,征求意见稿还指出,居住证持有人在居住地享受按照国家有关规定办理出入境证件、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务证等便利。

征求意见稿还提出,国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件,使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利,在居住地享受换领、补领居民身份证,办理婚姻登记等便利。

特大城市应建积分落户制度

目前,上海、天津等特大城市已制定持有居住证的外来人口通过积分申请转为常住户口的方法。北京居住证持有人是否也有机会转为北京户籍?

这样的声音曾经出现过。今年发布的北京蓝皮书就建议北京居住证制度规定户籍对接办法,实行积分制,积分指标分为基础指标、加分指标和减分指标。

昨日发布的征求意见稿指出,居住证持有人符合居住证发放地政府规定的落户条件的,本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。

除了宏观上的指导,征求意见稿还拟定了各级城市的落户条件。

中小城市仅对稳定住所和社保年限作出要求,城区人口在100万至500万的大城市在规定各种条件的同时,提出“可结合本地实际,建立积分落户制度”。门槛最高的城区人口500万以上的特大城市的落户条件尤其引人瞩目。

征求意见稿指出,城区人口500万以上的特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,建立完善积分落户制度,合理设置积分分值。

作为特大城市,北京是否也可能设置积分落户制度?在王海光看来,北京以后也有可能建立积分落户制度。

北京推行居住证制度已酝酿4年

北京推行居住证制度从2010年起被首次提出。据公开报道,2010年5月,北京市委常委、市公安局局长傅政华表示,公安机关为了居住证制度的推出,正在进行全市实有人口的全覆盖调查,为居住证制度奠定基础。

随后4年,居住证制度一直在推进,并在北京市政府以及有关部门的重要报告中常被提起。

2012年北京市第十一次党代会上提出5年工作重点,其中提到积极推行居住证制度,深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。

2013年北京确定了26项重点改革任务,其中人口调控指标纳入了政府绩效管理。在有序调控人口规模方面,北京将启动实施居住证制度。

今年1月,北京市第十四届人大二次会议通过的政府工作报告中提出,北京市2014年将“推行居住证制度”。

在今年北京市“两会”政务咨询会上,北京市公安局相关负责人表示,居住证今后将负载一些服务功能,包括现在暂住证就能享受的70岁以上老人免费坐公交、免费逛公园等。不过,居住证到底将负载哪些社会服务功能还没确定,但功能肯定比现在的暂住证多。

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