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原标题:地方当局农业行业发展目的更迭深入分析,锦标

浏览次数:173 时间:2019-05-18

进入专题: 政绩竞赛   人民日报   政治沟通   政治忠诚  

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地方政府重视招商引资,积极引导(规划)本地产业发展是中国区域经济发展的一大特点。然而,在相当一部分地区,地方政府的产业发展并非一以贯之,反而是频繁变化。一般而言,新产业发展之初,往往能够得到地方政府的大力推广与支持,但是随着时间的流逝,地方政府的注意力又会被新的产业所吸引。在某些地方,甚至会出现某一产业间隔一段时间被重复扶持的现象。到底是什么原因导致了这一现象呢?《积极的惰性——基层政府产业结构调整的运作机制分析》一文基于对南方A县农业结构调整历程的调查,提出了自己的解释。

李国强  

陈潭 (进入专栏)   刘兴云  

一、地方政府推行农业产业化的原因:“失败陷进”与上级考核

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20世纪90年代之后,农业产业化从“地方实践上升为全国经验”,推动农业产业化也成为地方政府一项基本任务。在在二十多年的发展历程中,地方政府的产业行为经历从“逼民致富”到“诱民致富”的两个阶段。在这两个阶段中,地方政府都不约而同的表现出频繁上马农业产业化新项目的倾向。这究竟是什么原因的导致的呢?学界已有的研究集中在以下两个方面:

  

  

1.组织行为的“失败陷阱”现象

   【摘要】本文以大跃进时期《人民日报》为切入点,分析了地方政府在特定的极端竞争状态下的政治忠诚表达问题。大跃进运动中,地方政府之间的竞争和中央采取严苛的奖惩措施,与这一时期《人民日报》的独特地位相契合,使得《人民日报》对大跃进期间各省激进程度的认知相当之精确,《人民日报》变成了地方政府的“竞赛平台”、“政绩排行榜”。研究表明,地方政府不断追求政绩,主要是通过政绩向上级表达政治忠诚,而不是简单的政绩问题。换言之,应当把政绩理解为地方领导人表达政治忠诚的工具。

  摘要:政治锦标赛体制是中国政府官员的一种压力性激励范式与不容选择的政治生态。行政发包,并进行量化考核、绩效排名与择优提拔,是政治锦标赛体制的基本运行模式。但实地调查表明,基层政府官员晋升往往是前台与台后多重原因作用的结果。派系关系、政治背景、社会网络等后台因素在场往往能左右基层干部的晋升。文章以一个县级市的乡镇干部为观察对象,检验了官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升竞争中的解释力,重点对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学,认为推选博弈、排名博弈与借势博弈是地方官员晋升博弈的三种基本类型。特别是,文章初步提出了一个地方官员晋升决定因素的剧场分析模型,并最后指出,在政治锦标赛体制下,民主集中制在未来地方官员的选拔、任用中的积极作用将日益凸显。

根据组织研究学者列文托和马奇的解释,“组织会疯狂地尝试、变革、创新······一个新想法和技术失败了,就尝试下一个新想法或者新技术,然后又一次失败”,循环反复。出现这种情况的原因有三种可能:

  

  关键词:锦标赛体制;晋升博弈;地方剧场政治

大部分新想法都是“坏点子”;

每一种新想法需要时间来积累经验,而并不能在一开始就表现的很好,容易被替换;

组织对新想法存在“乐观偏差”,目标下调的速度慢于目标上调的速度。

   【关键词】政绩竞赛  《人民日报》  政治沟通  政治忠诚

  

2.上级要求是造成这一现象的一大原因

  

  一、思路与进路

在中国这样的发展中国家,上下级关系是地方政府产业行为最为重要的外部环境之一。因此。地方政府大力推动农业产业化的首要目的更多可能是出于官员晋升的动机。基于中国经济发展的“政治锦标赛模型”,中国地方官员的晋升是以经济发展和财政为主要指标的,农业产业化的时间、内容实际上都是重要的竞争指标,这就激励地方官员去努力突出本地农业产业化的“特色化”。实际上,“特色农业”、“特色养殖”、“特色农产品”等常常是上级对下级提出的行政任务,地方政府也有动力上马农业产业化项目以争取资金,打造政绩。

   李国强 博士,助理研究员  中国社会科学院政治学研究所

  

二、解决地方政府频繁更迭产业项目行为的核心

  

  晋升是政府、国有企业等公共部门中组织成员期望收获与孜孜以求的目标之一。因此,地方官员晋升的决定因素一直是理论界的研究焦点与兴趣所在。通过调查访谈,我们发现地方官员晋升博弈政治剧场,政治角色的台后行为往往比台前的表演更具有决定性。特别是随着我国民主进程地不断推进,未来官员晋升并没有去“密室”化,而是“精英民主”进一步强化。众所周知,官员晋升也是观察政治民主进程与变迁的一个大窗口。当前,我国围绕领导干部提拔与博弈的研究已日益呈现为一个跨学科的现象。如经济学、政治学、社会学、公共管理学等学科均有涉及,而且出现了一大批研究成果。在解释官员晋升的诸多理论中,人力资本、社会资本和政治锦标赛是占据主流地位的理论。

无论是“失败陷进”和“上级要求”,两种解释都无法完美的解释地方政府频繁上马农业产业化新项目的行为。

   一、地方政府竞争与政治沟通

  在人力资本理论的解释框架下,人力资本指的是劳动力所具有的知识、技能和健康水平等,而教育是其中最重要的人力资本投资。研究认为,国家社会主义体制下的政治选拔过程包括政治忠诚和教育水平。晋升的一条路径强调专业和教育,并导致专业技术专家;另一条路径强调政治忠诚,导致有影响力的领导职位。换句话说,一条职业路线是政治或行政的,另一条职业路线则是专业或技术的。它们属于两条不同的职业阶梯,影响两条路径的晋升的关键因素分别是政治标准和教育水平[1].周雪光拓展了沃尔德的双轨模型,区分了“制度化—行政路线”与“专业化—职业路线”这两种不同的晋升机制,认为改革前后的晋升标准和机会存在连续性,但是变化也非常显著。在改革年代,较晚进入组织的高学历管理人员的晋升概率最高,在职业路线和组织部门之间存在晋升模式的显著差异,表明制度维系和新兴市场力量的双重影响[2].

“失败陷进”忽视了上级注意力实际上是中国地方政府关心核心变量。可能地方官员无法有效判断和预测哪些公共服务是本地急需的,但是他们将获得回报的数量和性质当作衡量紧急程度大小的标准。这就决定了地方政府上马新产业可能并非是出于对新产业的“乐观估计”,而是在猜测上级“喜好”。

  

  社会网络对个体职位获取的作用最早可以追溯到马克。格拉诺威特(Mark Granovetter)的信息流动的网络理论以及“弱联系的力量”假设。后来,一些社会学者也开始关注个人所拥有的社会资本与社会网络对职位晋升的重要作用,代表性的理论有林南的社会网络理论,社会资源理论、詹姆斯。科尔曼(James Coleman )的社会资本理论等[①].奥珀和布雷姆对我国1987~2005年间在任的省委书记、省长进行了研究,研究结果表明:中央与地方各省的垂直协调需要人际信任与相互合作,以确保组织内部的融洽。官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效。省级官员的关系网络对其晋升的影响显著。经济绩效的作用并不明显,从而证实了“人际关系假设”[6].这些理论基本上认同个人的禀赋和努力在职位晋升中的重要作用,但更认为在社会网络中接触到的资源影响着工具性行动(如获得地位)的结果,个人所具备的“关系”资源和社会资本是获得职业机遇和谋求职位晋升的关键因素。

“上级要求”则没有回答为什么上级没有有力地惩罚失败项目,反而对地方政府上马新项目继续给予支持的问题。

   获得完整准确的信息是实施政治监督与控制的首要条件,上级政府唯有在此基础上才能正确评价下级政府和负责官员的工作绩效,进而采取合理的奖惩措施。如果不能获得完整准确的信息,绩效评估就无从谈起。

  而政治锦标赛理论强调上级政府的行政发包、量化考核、绩效排名等政绩因素在官员晋升中的决定性作用。晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式,它是中国经济奇迹的重要根源。通过地方分权、官员竞争和财政分成说建构的高度市场化的激励方式是中国地方政府治理最突出的特征,体现了“纵向发包”和“横向竞争”的高度统一[7]224-225.为检验政治锦标赛理论的“绩效—晋升”假设,周黎安对中国1980~1993年在任的省委书记、省长进行了跟踪研究,分析了GDP增长率(年度、任期平均、周边地区比较、前任与现任比较)对官员晋升的影响,研究结果显示:官员任期平均绩效对官员晋升的影响十分显著[8].政治锦标赛理论较好的解释了建国后我国的政治生态,但批评者认为它将复杂的政治问题过于简单化[9].

因此,要了解地方政府愿意也能够持续上马新产业的根源,就必须弄清楚以下两个问题:

   为了赢得同级政府之间的竞争、避免受惩罚并获得上级政府的奖励,下级政府及其负责官员不但有强烈的动机追求政绩,也有强烈的动机通过发布虚假信息来伪造政绩,即所谓“官出数字,数字出官”。 3一首流行甚广的民谚讲到:“村骗乡、乡骗县,一直骗到国务院。国务院下文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现。”这就是讲由于缺乏有效的信息传递和监督机制,虚假信息横行无忌,层层蒙蔽上级政府,国家政策即便颁布也无人执行。

  文献梳理之后,我们发现上述三种对当前官员晋升的理论解释框架呈现以下两个方面的特征:(1)归因的单一化。将官员的晋升归结为一、两种因素作用的结果,显然忽视了政治的复杂性;(2)研究对象的同质化。研究对象或样本是针对省部级等高层政治领导干部群体,缺乏对基层地方官员的系统研究。本研究在对湖南省L[②]市30个乡镇的调查基础上,重点以乡镇党政“一把手”这个干部特殊群体的晋升博弈为对象,检验当下官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升博弈中的解释力,试图对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学,并将当前国内外对官员晋升的研究模式整合成一个地方官员晋升的剧场分析模型。

问题一:为什么地方政府常常是在产业初始阶段积极地担责,用于冒险?

   之所以出现这样的情况,是因为在当代中国,由下级政府逐级向上汇报是信息流动的主要渠道,上级政府主要通过下级的汇报了解实情。假如下级出于自身利益考虑提供虚假信息,实际上等同于关闭了信息流动的主渠道,使上级无法获得真实信息。通常认为,1958年大跃进期间中国政府正常的信息收集和传递系统就出现了严重问题,上级政府不了解实情的情形相当严重,甚至中央高层都不敢轻信地方政府上报的信息。 4

  

问题二:地方政府如何利用新产业谋求政绩,而在新产业失败之后,地方政府又是如何软化责任而免受惩罚的?

   正如俗语所云,“盲人骑瞎马,夜半临深池”是极为危险的,对于任何一个政权而言,政治沟通渠道堵塞不通都将产生致命的后果。不过,大跃进中的毛泽东作为最高领导人,对于“浮夸风”、“共产风”以及随之而来的虚假信息却不以为意。他认为这些恰恰是地方政府和群众积极性高的表现,不能泼冷水,“气可鼓不可泄,人而无气,不知其可也”。对于群众性大炼钢铁,毛泽东也更看重积极性问题,他讲土法炼钢没什么可伤心的,有点损失也不必痛心;从根本上讲是得多于失,“9000万人上阵表明了他的全民性,建设速度大大提高了”。 5

  二、锦标赛体制:官员激励的分析范式

三、案例:A县产业的高频更换

   为什么“积极性”是重要的?因为积极的背后是政治忠诚。更加紧跟中央意图的地方官员,倾向于更加忠实地执行中央政策,政治上采取更加激进的姿态;而当官员们需要在真实政绩与政治忠诚之间权衡取舍的时候,他们更加倾向于扭曲政绩和虚报数字以表达政治忠诚。为了表现出超越同侪的积极态度,地方官员有时不得不夸张地谎报政绩。对于上级领导人而言,真实信息固然重要,虚假信息也同样有其存在的合理性,那就是帮助上级领导人了解下级官员的政治忠诚情况。

  

A县地处山区,自然气候特征适宜发展种植业。2001——2015年间,A县产业呈现出高频更换与低效运作的局面。在某些年份A县选择上马新产业,但是在另一些年份却又选择壮大老产业(橡胶)。

   这是中国地方政府竞争机制之下的产物。从政治学角度看,中国政治体制的奇特之处在于分权与集权的并存,具体表现为三个相互关联的特征,一是中央对地方政府拥有绝对的人事控制权,二是政府自上而下层层实施严格的绩效考核,三是把诸多行政职责以及绝大多数经济领域的权力都下放给了地方政府,地方政府享有高度的自主权。中央政府通常会观察比较不同地方政府对同一政策的执行情况,表彰那些表现得更忠实、更积极的地方政府官员,选择优秀者加以提拔。 6

  众所周知,锦标赛理论(Tournament Theory )是由Lazear和Rosen 共同提出来,而且锦标赛理论最开始是运用于企业。该理论认为,与既定晋升相联系的工资增长幅度,会影响到位于该工作等级以下的员工的积极性;只要晋升的结果尚未明晰,员工就有动力为获得晋升而努力工作。锦标赛模式是一种重要的激励机制,指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者,相对次序决定胜负[10].因此,该理论主张企业通过晋升激励员工。

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   市场竞争的目的是赢得消费者,地方政府竞争的目的则是为了赢得上级领导人的信赖。在干部选拔过程中,“德才兼备”、“又红又专”等原则常常被反复强调,在政治忠诚和个人才干不可得兼的情形之下,政治忠诚无疑是第一位的。

  然而,政治锦标赛作为一种政府治理的模式,是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争,竞争优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP 增长率,也可以是其他可度量的指标。周黎安通过计量研究发现,在改革开放时期,地方官员的经济业绩,主要是地方经济总量如GDP和财政收入,对于地方官员的晋升或留任有着显著的解释力。他将中国传统的地方政府治理模式归纳为四个基本要素:行政逐级发包、属地管理、财政分成与地方官员的晋升竞争。这四个方面也可以简单地概括为“纵向发包”与“横向竞争”的统一[7]191.政府官员的激励问题是经济增长的关键性制约因素[11],中国是这方面的最好范例。中国利用自身独特的政治经济条件对政府官员实施了一种政治锦标赛的激励模式,为中国经济的迅速崛起创造了重要基础。下面将以L 市的乡镇党政“一把手”晋升为例,描述锦标赛体制在基层官员的激励与在晋升中的运行状况。

从上表可以看出,A县共提出过5种不同的农业结构理念,平均3年一次,短于许多农业产业的发展周期。如橡胶(种植后)最早7年开割,芒果(种植后)要3年才挂果。

   大跃进运动堪称地方政府竞争机制运作的极端案例,各地在工农业各领域都展开了空前激烈的竞争,毛泽东亲自号召要“学先进、比先进、赶先进”。当时正常的信息传递渠道完全失真,从上到下的统计系统近乎崩溃,“浮夸风”遍布全国,上级政府基本上已经无法获取真实信息。真实信息的缺失,伴随着虚假信息的大范围散播,高产纪录令人难以置信,“放卫星”令人瞠目结舌。这些虚假信息的背后,就是政治忠诚问题。

  (一)行政发包下“英雄排座次”

同时,A县重点扶持的并非是谷物粮食等“旧农业”,而是所谓的“新农业(蔬菜、水果、肉禽鱼等)”。其发展虽然受行政调控,但是成效却要接受市场检验。

  

  行政逐级发包是指政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政府发包,一直发包到最基层的地方政府。基层地方政府实际上最终承包了几乎所有的政府事务,是最后的执行者和实施者。行政逐级发包的过程中就伴随着大量事权和自由裁量权的下放,在管理事务上和拥有的权力方面,地方政府基本上是上级政府的“微缩版”[7]191-192.

此外,受政府农业产业影响,A县的农业产业结构确实发生了较大变化。例如,同为种植业的橡胶和热带水果的面积就出现了此消彼长(见图1)。

   二、作为“竞赛平台”的《人民日报》

  对官员擢升所有的分析模式中,之所以锦标赛理论模式相对比较典型,是因为其与国家干部考核指标体系联系紧密。每年年初,L 市市长均要代表本届政府在人大代表会上作《政府工作报告》。《政府工作报告》的内容一方面是总结上年度行政发包所取得的成绩,另一方面对本年度的行政任务进行“转包”。一般看来,每年市政府对各级乡镇的行政转包的指标如表1所示。

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四、地方政府产业高频更换原因:基于A县的分析

   统计工作在大跃进运动中崩溃了。长期掌管国家统计部门的薛暮桥曾无奈地对各省统计局长讲,大跃进“势不可挡”,省委命令报假账,“只能听省委的话,将来总有一天中央会问你们真实数字,你们仍要做好准备,随时可以把实际数字拿出来”。 7

  表1显示出L 市的转包指标与中组部的考核指标基本上如出一辙。统计L 市2003~2010年间8个政府工作报告可知,在乡镇转包指标中,上级政府关注度排在前3位的是人均GDP 指标、财政收入和招商引资,达到了100%.其次就是城乡居民收入、教育事业和环境保护了,关注度达87.5%.由此可知,地方政治锦标赛所看重的还是经济指标的竞赛,基本上与政治锦标赛体制的设计与预测相吻合。

(一)地方政府产业行为的内在逻辑

   在地方,统计部门的口号变成了“领导上需要什么,我们就提供什么,领导上什么时候要,我们就什么时候给”。 8某省甚至强调,统计工作要变“马后炮”为“马前炮”,广泛采用“预计数检查法”,对各级各领域计划完成情况做“预计检查”,报送有关方面。 9

  每年当L 市政府(县级市)把转包指标下达之后,各乡镇就进入了一个政治锦标赛场。在锦标赛期间,各乡镇仿佛变成了一个个追逐指标和效率的公司。以党委书记、乡(镇)长为首的领导集体就会动员其所控制的和能动员的人力、物力、财力来实现和完成指标。如果纵向比较,会发现一个指标目标逐年攀升的趋势。长期的竞赛的结果往往致使指标掺水、失真和浮夸风盛行。地方官员升迁的短期心理难免催生出立竿见影的“政绩工程”效应。正如L 市的市委书记在所描述的那样:

地方政府的产业行为不仅仅是出于自身的选择,还是基于上下级互动的结果。一般而言,地方政府的产业行为实际上有三种逻辑:“不出事逻辑”、“完成任务逻辑”和“打造亮点逻辑”。这三种逻辑指导了地方政府三种不同的产业选择路径。

   在统计工作近乎等同于比拼想象力的情况下,刊登各地高产纪录即“放卫星”情况的新闻媒体,特别是《人民日报》,既为大跃进推波助澜,也在无形当中充当着地方政府“竞赛平台”的作用。《人民日报》之所以能发挥如此重大的作用,既是其政治职能的一贯体现,也是由大跃进时期的特殊情况造成的。

  2007年和2008年,L 市“村村通”工程开展得如火如荼,几乎所有的乡镇都新修了路。据统计,该市86%的村都进行了乡村公路改造。而2009年乡镇干部调整,全市再没有哪个乡镇修路了。因为2009年乡镇干部们都在等着换,根本没心思干正经事。[③]

第一,发展老产业。老产业意味着具有了一定的群众基础,既有成熟的技术,也存在既有的销售网络和熟练工人。同时,其发展历史也证明该项产业能够适应当地的环境。所以,选择老产业引发“出事”的风险最小,这种产业选择遵循了“不出事逻辑”。

   《人民日报》作为中共中央机关报,向来由党内高级别领导人负责,报纸本身长期遵循着严格的组织纪律,其版面安排、文章形式、思想倾向乃至遣词造句等无不经过精心安排。 10精心安排的重大后果之一,就是《人民日报》无形之中变成了政治生活的风向标,以何种形式刊登何种文章,乃至图片的位置和大小等,其精心安排的版面和文章本身就代表着中央的政治意图。

  在一场场的政治锦标赛中,上级政府的“撒手锏”就是将各项指标的考评结果进行排名,并在媒体上公布,先进者表彰、提拔,落后者挨批。因此,乡镇的继任者在“胁迫”中不得不提升指标超越前任以示政绩,哪怕是作假。总之,在全市工作的方方面面,如财税收入、GDP 增长、社会综合治理、计划生育等没有一项不量化考核,全市排名,实行“一票否决”制。其实,大家心理都清楚,得不得奖事小,可这“一票否决”就等于其它工作再好也等于白做了。凡是遭到“一票否决”,乡镇党委书记要受到黄牌警告,直接影响其下一步的晋升,关系到他们的政治前途。

第二,推进上级看重的产业。上级政府或者上级农业部门会支持基层政府发展产业,这些产业可能在本地已有一定基础,也可能是一项上级认为该地适宜发展的新产业。上级领导的频频视察、上级机关的频频督导等考核压力,催生了基层政府的“完成任务逻辑”。

   因此,为了发动大跃进,毛泽东对新闻宣传工作进行了周密部署和精心安排,其中就包括改组人民日报社。毛泽东早就对反对冒进的社长邓拓、以及主管宣传的陆定一和胡乔木等不满,因而在大跃进前夕派更能贯彻意图的贴身秘书吴冷西进驻人民日报社,充当大跃进的“急先锋”。 11

  (二)属地管理与官员行走“独木桥”

第三,上马新产业。一般情况下,负责考核干部的部门——组织部并不精通考核对象的具体业务——对干部政绩的考核很大程度受到既有考核报表和公众媒体的影响。因此,官员热衷于既能调表又能报道的品牌性政绩作为自己工作的印记。亮点就是“人无我有”,别人都有的就不叫亮点。上马新产业往往是出于“打造亮点逻辑”。

   改组之后的人民日报社立刻不遗余力地鼓吹大跃进,甚至“大跃进”这一称呼本身就是人民日报首先发明的。《人民日报》的两个方面得到特别强调,一是宣传中央的路线方针政策,新闻报道要“做到准确、及时而又系统”;二是特别加强对地方的报道,“及时连续反映全国各地执行情况,及时反映执行过程中产生的新经验和新问题”,并对此发表一系列评论。 12

  属地管理的核心在于让每个人都归属于他(她)被管辖的地域,即要求每个人都属于其辖区,任何跨地域的联系不被鼓励,且必须以管辖政府为中介才可能发生。从上级政府的角度看,属地管理的好处在于容易界定行政责任人,落实“谁主管,谁负责”的原则;另外,基于这种属地关系,行政领导对于其下属成员的行为具有超强的控制力和影响力,因为后者不能轻易摆脱属地关系,一旦离开,或属地关系被解除,其身份就不好界定了,生存问题也会随之而来[7]193.通过与几位乡镇领导的访谈,我们可以窥视他们的这种无可奈何与“背水一战”的心理。

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   《人民日报》报道地方情况本就遵循一定之规,而这时中央亦敦促其安排版面时注意平衡,因此对各省新闻报道的数量就表现出令人惊讶的规律性。《人民日报》几乎是马不停蹄地刊载各地竞相攀比的高产记录,发布各式各样的排行榜和进度表,给地方政府以极大的政治压力。根据新华社的一份资料,大跃进期间全国超过一半的粮食高产纪录都刊登在《人民日报》上,《人民日报》发布的粮食高产纪录约占中央级媒体发布总数的79%。 13

  [案例1]:晋升竞争的“独木桥”心理

所以,当基层政府选择某一产业时,无论是新产业,还是老产业同样面临着不确定性,只是程度不同而已。

   大跃进运动中,全党都认为《人民日报》的报道等同于中央的意志,连《人民日报》“自己也认为除了代表中央不可能再做点什么”。 14

  我每年都要回家乡几次,往往是家乡的同学(地方干部)接待,聚会时往往还会有他们的朋友,席间经常听他们聊起乡镇干部提拔的一些故事与评价。2010年春节期间,由于我有这个写作任务在身,所以在与这些地方干部聚会的时候就有意识地把话题引向地方干部对晋升竞争的心态问题。他们普遍认为地方官员的晋升竞争已俨然成为了一座“独木桥”,不管你出于哪种理由都得往前走。现将部分有代表性的言论摘录如下:

(二)地方政府行为的制度背景

   报社对中央大政方针和日常工作都很熟悉,一方面,吴冷西作为毛泽东贴身秘书,经常接触中央高层领导,能够及时知晓许多政策信息。另一方面,《人民日报》和中央机构的日常工作结合的很紧密。例如《人民日报》曾发表《人有多大胆,地有多大产》的著名文章,鼓吹粮食高产卫星,这篇文章实际上来自于中共中央办公厅的内部报告。 151958年夏,中央办公厅派员到山东寿张调查农业生产情况,调查组一位成员写信回来,《人民日报》就发表了这封信,以“人有多大胆,地有多大产”为通栏标题。

  干部A :(无可奈何)我本来也不想当干部,但我现在是被推上了“独木桥”了,也只能一条路走到黑了。晋升竞争失败就意味着权力丧失,丧失权力的官员无疑是“虎落平阳”。

中国的干部晋升属于强激励。在“分权竞争,集权晋升”的激励结构下,地方干部的行为具有显著的“对上负责”特征。于是,以晋升激励为主要内容衍生出横向竞争与纵向考核两大制度背景。前者刺激着基层政府“打造亮点”;后者则往往促使基层政府“完成产业发展的任务”。这进一步催生了基层政府产业发展中的时间压力和内容竞争。

   由于中央的重视和《人民日报》的实际作用,地方政府总是力求获得《人民日报》更多的报道,把本地的成绩宣传出去。在统计系统崩溃和“浮夸风”盛行的年代里,《人民日报》充当着中央认可的地方政府“竞赛平台”或“排行榜”的角色,其对各省激进程度的认知相当之精确。

  干部B :当了快20年的乡干部了,谋生“武功”几乎全废。假如现在让我们离开行政部门我们力不如农民,技术不如工人,资本积累不如小商贩,很难养家糊口啊。

1.产业发展的时间压力

  

  干部C :选择了当干部,就希望把官做大。如果你老在原地不动,面子上过不去啊,回到自己的家乡也觉得没面子。了解你的人知道你看得开,不了解的人还以为你无能。

产业发展的时间压力主要来自竞争与考核。首先,横向竞争既促使基层政府“打造亮点”,也带来发展产业的时间压力。在“短任期”的结构性制约下,地方官员难以完整的走完一个产业周期;其次,纵向考核促使产业项目需要在一定的时限内“完成任务”。

   三、政策形势与新闻报道

  干部D :升官意味着能为更多的亲人朋友做点事,有一种成就感。

两相结合,地方官员便倾向诉诸于“短平快”的发展模式。但是,一般农业政策文件都要求农业发展“长短结合”,于是现实中又衍生出两种策略:一种是发展周期较短、见效快的产业;另一种是发展周期较长的产业,但是通过大规模快上以及密集宣传营造出“兴旺”景象。

  

  权力意识、光耀门庭、谋生门路狭隘还是面子竞争等客观现实原因,最终导致地方官员的晋升压力与日俱增。《人民论坛》杂志和人民日报政治新闻版近日联合对105位基层党员、领导干部展开问卷调查在2009年11月26日《人民日报》上刊登,结果显示:认为工作生活中的最大难题,是升迁通道很窄,提拔无望的占40%,是政绩考核压力大,要求严苛的占30.5%;认为扎根基层的问题,是优化用人导向,多从基层选干部的占39%,是提高经济待遇,福利水平的占32.4%.众所周知,晋升职位总是有限的,而政治锦标赛具有一种“赢家通吃”与“零和博弈”的特征,一个人擢升势必降低其他竞争者的晋升机会,因此,地方官员之间政治竞争就显得异常激烈,并由此转化为为了政治收益不计经济成本和效益的恶性经济与社会资本的竞争。更有甚者,有些官员还采取了一些不正当的竞争方式。(点击此处阅读下一页)

2.产业竞争内容

   《人民日报》的新闻报道受到政策形势的影响,政策走向的变化直接导致新闻报道重点的变化,甚至遣词造句都会随之发生规律性的变化。接下来的分析主要以《人民日报》词频分析为切入点,所用到的方法很简单,就是检索某段时间内正文中包含某些关键词的文章的篇数,或者对文章篇数稍加统计处理,然后结合其他数据进行分析。在检索当中,根据实际情况采用相应的关键词,例如检索《人民日报》涉及河南省粮食生产的新闻报道数量,关键词就是“河南&(粮食 麦 稻)”,在这里“&”表示“并且”,“ ”表示“或者”。 16

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基层政府的“打造亮点”与晋升联系紧密。不出事逻辑”与“完成任务逻辑”等产业选择策略的出发点是尽量避免官民冲突与完成上级检查,并不是与其它县市竞争。各地打造产业“亮点”主要是因为“特色产业”与“农业结构调整”在下发文件以及上级领导讲话中频频出现。上级对某项工作的重视,形成了对基层政府上马新产业的强大激励。

   1958年是大跃进运动中最狂热的年份,之后延续至1959、1960年。1958年元月1日,《人民日报》发表社论《乘风破浪》,明确提出了赶英超美的发展目标,号召“充分发挥革命的积极性创造性,扫除消极、怀疑、保守的暮气”,乘着“压倒保守思想的共产主义风前进”。

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从横向竞争来看,基层农业产业项目首先要保障完成任务,至少打造几个迎接检查的“看点”。而而在晋升的激励下,营造政绩、打造亮点也成为干部们的理性策略。这往往在农业产业领域中形成“锦标赛”。为了赢得比赛,各地在“产业特色”、“产业规模”和“产业效益”等多个指标上一竞长短。为了打造政绩“亮点”,必须突出特色,甚至时而会选择“偏门”。

   大跃进运动遍及工农业各个领域,以提高主要工农业产品的产量为重中之重。在农业领域,最主要的工作是提高粮食产量;在工业领域,指导方针是“以钢为纲”,发动全民大炼钢铁。纵观1949-1965年《人民日报》的新闻报道,大跃进的这些特征体现的相当明显。观察图1(a),计算每年正文涉及钢铁的文章篇数占当年《人民日报》文章总篇数的比例,1957年之前该比例大致徘徊在6-8%上下,而在接下来的1958-1960年则迅速攀升到10%以上。1958年,涉及钢铁的文章比例达到了空前绝后的13.8%,与当年中央要求继续大炼钢铁的政策明显关联。

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从纵向的时间来看,新领导的上任往往会带来若干新产业。这特别反映在产业发展理念上。理念更新的目的之一在于精确切割自己与前任的时间,将之后的发展绩效收揽到自己的任期内。

   《人民日报》涉及粮食生产的文章比例略有些复杂,但其趋势也是相当明显的。自1949以来,由于朝鲜战争和“一五”建设(参见图1(b),具体反映在1950和1954年前后),粮食总量紧张的问题一直持续着,以至于中央被迫全面推行统购统销政策。1958-1960年,《人民日报》有关粮食问题的文章再次猛增,此次猛增显然是因为中央决心以大跃进运动的新方式来提高粮食产量。在图1(c)中,显示的是历年来涉及粮食亩产的文章比例,1957年之前该比例很少超过万分之50。高峰期出现在1958年和1959年,比例分别达到万分之259.3和万分之243.8。之所以会如此,是因为大跃进中各级政府都对粮食增产特别重视,增产的情况要看亩产,大量的粮食“卫星”都是根据亩产报道出来的。

本文责编:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:/data/40745.html 文章来源:《公共管理学报》2011年第2期

综上,时间压力构成“快上”的动机,表现为上马项目的“匆匆”;内容竞争促使其“出新”,体现为基层政府每隔几年就新上一个农业产业。

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(三)基层政府产业行为的经济背景

注:涉及钢铁的文章,检索词为“钢 铁”;涉及粮食的文章,检索词为“粮食 麦 稻”;涉及粮食亩产的文章,检索词为“(粮食 麦 稻)&亩产”。(点击此处阅读下一页)

基层政府的产业选择不可能是毫无根据的“拍脑袋”决策,选择老产业还是上马新产业的行为背后是利弊得失的理性计算。这主要受当地产业结构和行情变化等经济因素的影响。

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1.产业结构的限定

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有的地方具有自己的“明星产业”,如果政府继续支持这样的产业,就可以将“不出事逻辑”和“打造亮点逻辑”结合起来。一方面,面临竞争压力,他们可能选择将这些传统产业做大做强,尽量将其做成“品牌产业”,这已经足以成为工作“亮点”。另一方面,即使这样的“加快”、“加大”投入最终没能带来预期的效益,但至少在表面看起来没有“折腾”,因此也就尽量做到了“不出事”。对于没有“明星产业”的地区,当面临竞争压力时,就更有可能选择新产业。

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2.经济行情的限制

本文责编:lizhenyu 发信站:沉思网(),栏目:天益学术 > 历史学 > 共和国史 本文链接:/data/69158.html 文章来源:作者授权沉思网发布,转载请注明出处()。

整体的经济环境是变化的,某一项农业产业的发展受到外部经济环境影响较大。即使是“明星产业”也具有市场兴衰的周期。例如,前几年胶价行情较好,A县的农户生活条件普遍改善,财政也较为宽裕。近年来胶价低迷,此时上级不会看重该产业,反而会帮助与扶持其他产业。若是基层政府仍然大力扶持该产业,就难以保证“完成任务”。而在“不出事逻辑”支配下的基层政府也不会轻易选择这一产业进行扶持,因为行情较差,强制推行容易引发官民冲突。所以,主导产业低迷也成了基层政府“打造亮点”的动力之一

综上所述,制度背景决定了基层政府间的竞争结构以及上下级间的考核结构。但是,本地产业结构与市场行情等限定条件则导致不同的基层政府在上马新产业还是发展老产业之间做出了不同的产业选择,或者同一基层政府在不同时段做出不同的产业选择。

(四)基层政府农业产业上马方式:“跑项目“

1994年分税制实行以来,地方财政日趋紧缩,“项目制”日渐成为转移支付的主要手段。具体到农业领域,中央采取“多予少取”的惠农方针,加上扶贫攻坚力度逐年加大,围绕“产业扶贫”与“农业结构调整”这两项工作,每年都有大量的项目可以申请。2013年,中央财政三农支出高达13799亿元,已经占到中央年度财政支出的20%。产业扶贫资金常年占到扶贫总投入的40%及以上。这些资金大多以项目形式下发。这也为基层政府上马新的产业项目提供了较强的激励。是否能够申请到农业项目资金往往成为上马产业能否顺利实施的先决条件。

对于基层政府而言,一个县级机构热衷于“跑项目”也不难理解了。首先,项目经费属于地方政府的预算外收入,申请到的项目越多,地方政府可以用来发展本地产业的资源也就趋多。其次,争取到更多的产业项目,也就可以争取到更多的来自上级的资源——资金流和注意力。资金流通过申请项目获得,注意力也以通过公共舆论来加以营造。资金流可以被拆分、挪用,更多的注意力也会增加基层政府官员的曝光率和政绩显示度。再次,从比较角度来看,如果地方没有发展项目(基础设施或产业),不仅拿不到资金,而且可能会使其在地区间的竞争中处于劣势。种种情况进一步增强了基层政府争取农业产业项目的动力。

总之,不断地上马新的产业项目具有强激励的特征。在横向的竞争激励下衍生出内容竞争,时间压力则来自横向竞争与纵向考核的共同作用。对于贫困地区的基层政府而言,由于缺乏始终如一地扶持老产业的条件,出于“打造亮点逻辑”,往往会选择上马新产业。另外,项目制是上马产业项目的一个重要的刺激因素。它一方面是基层政府筹集资金、上马产业的主要方式,另一方面也带来了促进本地经济发展的预算外收入。于是,基层政府基于限定条件的产业实践与项目制给予的制度空间的交互作用,衍生出形形色色的产业行为,这是理解当前基层政府产业选择逻辑的要义。

五、产业调整之后政绩产生与惩罚规避:基于A县的分析

新产业并非都能良好地发展,面对总是有好有坏的发展状况,地方政府又是如何对待产业发展的结果的?对此,地方政府表现出两类行为模式:(1)通过包装产业来生产政绩,获得上级的奖励;(2)如果产业发展失利,则通过各类博弈手段弱化惩罚、软化责任。

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(一)农业产业上马后的政绩生产

1.产业发展中政绩生产的概率机制

基层政府需要政绩。同样,上级政府也需要产业“亮点”。由于上级政府不是最终的委托方,而是中间管理方,这意味着它也要被考核,并且这种考核同样处于竞争之中。如果一项新上马的产业能够顺利发展,效益良好,政府报告与媒体报道便会频频提及和宣传,那么,政绩生产就并非难事。然而现实情况常常不会如此理想,但上下级对政绩的诉求却是相同且稳定的。面对新产业发展的不确定性,他们都会考虑概率机制。

对于上级政府来说,放松对下级产业项目申请的审核就能够促进更多的产业项目上马。多个下级都上马新产业,可以扩大产业样本,更容易发现成功产业。在此我们必须注意两点结构性因素:一是上级政府同样需要政绩;二是一个上级对应多个下级的结构关系。在政府内部有一种组织方式叫作上报“典型事例”。一个省下面有几十个市县,一个县下面对应几十个乡镇。大部分下级都上马产业项目,总会有成功的(无论短期、长期)。那么,上级的政绩也就有了保障。

对于下级政府来说,通过多上马新产业,同样扩大了产业的样本总量,增大了本辖区内发现一个产业成功案例的可能性。如果其中有产业发展较好,那么政绩生产也就水到渠成。如果各项产业都无起色,那么这种“大干”、“快上”的声势也能够用于宣传,因为“投入大、规模大、难度大的项目”本身就是在向上级发出关于自己能力的有效信号。

2.激励同向性:上下级共谋下的政绩生产

基层政府在产业上取得的政绩也是农业厅及其上级政府的政绩。按产业选择的概率机制,会有一些产业被上级政府看重,上级政府会通过项目等方式给予大力扶持。这种产业对于下级政府而言,就变为了“完成任务逻辑”与“打造亮点逻辑”的统一。即使这样的产业发展失利,通过上下级之间“共谋”以生产政绩的几率也会随之增大。

(二)产业失利后的责任软化

除了生产政绩、获得上级的奖励之外,基层政府还能够利用各种手段来减少发展失利之后受到惩罚的风险。如果上级没有选择“共谋”,反而启动严格的考核程序,基层政府也可以利用信息不对称、“关系”等来软化责任。这也是下级敢于“打造亮点”产业、上马风险更大的产业的重要原因之一。

1.“做了”与“做成”

长产业链条下的归因困难:“做了”与“做成”对官员来说,一件事情“做了”就足够了,至于是否“做成”其实并没有那么重要。只要产业上马,成绩就可以写进工作报告,就可以向上级展示、邀邻近市县参观。农业产业的诸多特点使得它极难进行评估和总结。原因包括:发展周期长、市场风险往往成为产业失利的挡箭牌、产业发展的结果不容易观测等。因此,信息的模糊性为基层政府策略性地使用信息的不对称提供了便利,面对上级政府或者主管业务部门的考核检查,“编”、“造”、“拼凑应付”等行为也得以施展。

组织行动的结果明晰可判才有利于组织的理性化的增长。产业发展的好坏与农民增收之间的因果链条晦暗不明,不具备清晰可见的结果,就很难形成完整的反馈回路。因此,产业发展的结果往往难以被反思总结,没能积累下多少宝贵的经验教训。

2.人格化官僚:非正式关系介入产业考核

理想类型的官僚制是“去人格化”的,但现实中官僚制却难以避免“关系”的介入。当信息不对称性较低、存在被问责可能的时候,基层政府委办局就会使用非正式关系,以此来软化责任。

“一切政治皆是地方政治”。稠密的人际网络在日日不停的饭局、会议、散步中编织。人人都有关系,个个皆有私交。大多数人都不是一个人在奋斗,背后都有一个关系网络。外界往往对地方主官的权力估计过高。然而正如美国总统的权力主要是“说服的权力”,县委书记的权力其实也受到各种约束。虽然有人事任免权,但是县委书记也不能随心所欲地调整干部,他们甚至在下属办砸事情时还要克制情绪,这固然有修养的成分,但更多是政治得失的考量。因为调整干部可以制造追随者,也可以制造怨恨者,进而带来麻烦制造者。

基层行政、司法等正式制度的运行不可避免地带有“人格化”的特征。政府的失败决策往往会被组织内部消化掉。同时,如前所述,产业发展失利难以归因,这造成问责难以明确对象。再者,对某一农业产业发展情况的总结反思也是由地方政府自己来进行的。如果政府机构没有换届,总结反思往往有所避讳,“如果总结定位失败就是打自己嘴巴”;如果政府机构已经换届,新任官员一般也不会去翻前任的旧账。

3.多任务平衡:农业产业考核的制度环境

基层政府面临经济发展、政治、财政、社会服务、农业类等多个类别的政绩考核。而且,在不同的考核指标之间,上级和下级的重视程度也在不断变化。多任务也可能导致注意力的快速转移,所以官僚制运作的一大重点就是注意力管理。层出不穷的督导、巡查等机制也应运而生。这对于官员来说也意味着机会。做砸A事,可以通过把B事或C事做漂亮来弥补,毕竟最终的考核包罗万象,远非一件事情可以定论(“一票否决”指标除外)。因此,如果农业产业发展没有起色,甚至失利了,官员完全可以在其他工作上干出成绩来弥补。

综上,基层政府在产业发展失利之后,往往会面临四种不同的后果:(1)上下级共谋,掩盖产业发展实情,甚至可能会包装政绩;(2)在上级追责中,下级利用信息优势“配凑应付”;(3)上级了解了产业发展的实际情况,下级动用非正式关系软化责任;(4)责任认定明确,相关责任人被严格追责,政府并非企业,其“业务”涉及方方面面,考核评估也可以利用平衡机制,而且农业产业并非“一票否决”指标。所以,除了少数的个案之外,许多下马农业产业常常是不了了之。这让基层政府可以将上马新产业视为“软风险约束”,进而在下一次上马新产业时会普遍低估其发展风险。久而久之,便形成了弱惩罚机制。这并非有意的制度设计,而是上下级之间共谋与博弈来回转换的结果。

六、余论与小结

“积极的惰性”根源于多重制度逻辑,整体上呈现为激励强化和惩罚弱化。项目制是上级控制下级的重要手段之一。在农业产业项目上,内容竞争要求的特色化和时间压力带来的紧迫性构成的强激励刺激着下级政府不断上马新的产业项目。即使产业发展失利,上级政府给予惩罚也属于小概率事件。因为存在谋求政绩的概率机制以及上下级激励的同向性,上级政府会主动弱化惩罚。除此之外,基层政府也可以策略性地使用信息不对称和非正式关系软化责任。总之,基层政府追求政绩的动机是明确且稳定的,尽管每一项产业的发展前景并不明确,但只要可以弱化甚至规避惩罚,基层政府的“积极的惰性”就具有相对稳定的制度基础。

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